周光禮:人類命運共同體與高等教育全球治理

選擇字號:   本文共閱讀 287 次 更新時間:2019-11-03 21:15:02

進入專題: 人類命運共同體   高等教育   網絡式治理  

周光禮  

  

   高等教育國際化呼喚新的全球治理理念,以構建新的更加有效的全球高等教育治理結構,進而開辟人類更加美好的未來。黨的十八大以來,習近平總書記站在人類歷史發展進程的高度,深入思考“建設一個什么樣的世界、如何建設這個世界”等關乎人類前途命運的重大問題,創造性地提出了構建人類命運共同體的重要思想,為高等教育的全球治理提供了中國方案。當前,中國已成為世界上最大的留學生凈輸出國,2018年中國出國留學人員達66.21萬人,來華留學人員也達到了30萬人。事實上,在任何形式的教學或學習活動中,當學生所在國家與為他們提供高等教育的國家不是一個國家時,如何確保高等教育質量就成為一個問題。應該說,由于缺乏有效監管和權威信息,跨國高等教育面臨治理困境,其表面繁榮的背后存在嚴重的質量危機。

  

UNESCO與科層式治理

  

   跨國高等教育質量危機源于高等教育的提供者與接受者之間存在著信息不對稱。為了消除這種信息不對稱,在一個主權國家范圍內,我們可以通過強化政府在質量保障和認證上的責任來提供官方權威信息。但是,一旦跨越主權國家范圍,這種通過強化政府責任建立高等教育質量保障體系的做法就不靈了。這是因為在跨越國界之后,競爭多于合作,各主權國家都只是本國利益的代言人,他們有各自不同的利益訴求。在這種情況下,高等教育的輸出國和接受國單方面的努力都無法建立行之有效的跨國高等教育質量保障體系。只有對跨國高等教育開展全球性合作,并充分發揮國際組織的作用,才能實現跨國高等教育的有效治理。事實上,當前人們所界定的高等教育全球治理,就是指國際組織在全球范圍內通過正式的或非正式的國際規則在高等教育領域產生超越國界的影響、作用的過程與結果。在眾多的國際組織中,聯合國教科文組織(UNESCO)被寄予厚望。因為無論在法律層面還是在國際影響層面,UNESCO在全球高等教育領域都發揮著領導者的作用。

  

   自1945年成立以來,UNESCO一直致力于高等教育的全球合作,是全球高等教育治理的重要一環。截止到2011年,UNESCO擁有成員國195個,另有9個準成員國,覆蓋全球204個國家和地區。在全球各地設有57個地區辦事處和11個研究機構,并與聯合國系統下屬的16個機構、87個政府間組織以及348個非政府組織建立了廣泛的聯系。UNESCO在全球高等教育治理中的職責主要定位在四個方面:第一,思想的實驗室,即界定重大問題,并提出解決之道;第二,標準的制定者,即提供協商平臺,形成全球共識;第三,信息交流中心,即收集整理知識和信息,推動最佳實踐的全球傳播;第四,成員國的能力建設者,即開展國際合作,推動成員國人員和機構的能力建設。這四個方面其實就是UNESCO在全球高等教育治理中四個角色:協商者、倡導者、建構者、促進者。應該說,UNESCO成立70年多年來的實踐表明,它在解決全球高等教育問題、促進全球高等教育發展中發揮了重要作用。然而,隨著新興市場國家和發展中國家的迅速崛起,西方發達國家的貿易保護主義抬頭,UNESCO在全球高等教育治理中日益面臨嚴峻挑戰。這種挑戰主要來自兩個方面,一是自身能力有限,UNESCO主要通過召開會議和形成公報來實現高等教育治理,但其倡議對成員國沒有足夠的約束力,因此很難促使國際社會采取集體行動。二是全球性問題的治理難度,全球性問題的一個突出特點是利益相關者眾多,UNESCO進行全球高等教育治理時面對眾口難調的局面。

  

   UNESCO的全球高等教育治理困境反映了科層治理模式固有的缺陷。在全球高等教育治理中,UNESCO一直是作為一個全球性政府來建構的,是一種典型的科層治理模式。正如UNESCO的奠基者和首任總干事朱利安·赫胥黎(Julian Huxley)所言,世界需要一個單一的和全球性政府,UNESCO是實施這一進程的有力工具。科層治理模式的突出特點是科層制和政治化相互建構。這種模式強調依靠層級化、勞動分工、專業化、正式規范等方式協調全球高等教育系統,遵循行政邏輯。科層治理模式實際上是把全球高等教育系統直接整合于全球公共政治之中,極易走向強勢國家的一元控制。西方發達國家利用自身的優勢地位,長期以UNESCO為行動舞臺輸出意識形態,當不能實現其目的時便以退出相威脅。比如20世紀60年代,以發展中國家為基礎組建的“77國集團”要求建立“世界經濟新秩序”,順應此要求,UNESCO在來自塞內加爾的總干事博姆的帶領下,持續關注與支持發展中國家的正當訴求,這一做法立即引起以美國為首的西方發達國家的質疑。1984年至1985年,英國、美國、新加坡相繼退出UNESCO,使其陷于財政危機。事實上,在很長的時間內由于組織內部政治斗爭的干擾,UNESCO在全球高等教育治理中乏善可陳。近年來,隨著“美國優先”等貿易保護主義和單邊主義的再次興起,全球高等教育的科層治理模式進一步陷入了“成本太高、收益太少”的困境。

  

世界大學排名與市場式治理

  

   全球高等教育科層治理模式的“失靈”為市場式治理提供了空間。美國學者伯頓·克拉克曾提出了一個高等教育系統的“國家-市場-學術”三角協調模型。這是一個以民族國家作為分析單位的理論模型,旨在探討在一個主權國家范圍內如何發揮政府、市場、學術三種力量共同服務高等教育治理。值得指出的是,在現代高等教育治理中,學術力量是比較微弱的,國家主要運用政府與市場這兩種對立的力量來協調高等教育系統。當“政府失靈”時,市場就成了“不二選擇”。然而,一旦高等教育跨越國界,政府力量便完全倒向市場,全球高等教育治理場域就只剩下市場這一種力量。事實上,英國、加拿大、澳大利亞等西方發達國家明確將高等教育作為重要的國際貿易品來經營。在市場治理模式下,國家的作用被極度弱化,以至于現在大多數國家沒有建立跨國高等教育質量監管體系,也鮮有國家將跨國高等教育質量置于高等教育質量保障體系之中。正如伊恩·奧斯汀(Ian Austin)和格倫·瓊斯(Glen Jones)在《高等教育治理:全球觀點、理論與實踐》一書中所言,“全球化背景下的高等教育治理正由政府驅動向市場驅動轉變”。國家作用的減弱導致官方的權威性信息缺失,客觀上需要第三方評價機構為學生選擇高質量的跨國教育項目提供支持,世界大學排行榜也就應運而生了。

  

伯頓·克拉克三角協調模型

  

   作為市場治理的主要載體,世界大學排名的興起是最近十幾年來的事情,最早可以追溯到世紀之交的中國。盡管美國在100多年前便已開始搞大學排名,但其主要是搞國內的大學排名,他們從未想到過世界各個國家的大學能夠放在一起進行評估與排名。最早的全球大學排行榜當屬2003年上海交通大學發布的世界大學學術排行榜(ARWR),該排行榜旨在監測中國“985工程”的建設成效。在上海交通大學ARWR的啟發下,2004年英國QS公司開始發布QS世界大學排行榜,2010年英國泰晤士報高等教育副刊開始發布THE世界大學排名,2014年美國新聞與世界報道也開始發布US News 世界大學排名。據不完全統計,當前全球共有10多個世界大學排行榜,其中最具影響力的有四個,即ARWU、QS、THE、US News。世界大學排行榜具有如下幾個特點:一是重規模,輕質量。世界大學排名重視大學規模和數量指標,輕視大學內涵和質量指標,存在“以數量取代質量”的不良傾向。二是重投入,輕產出。由于辦學質量難以測量,世界大學排名機構一般用投入指標代替產出指標,最匪夷所思的是用生源質量代替辦學質量,用高考分數代替人才培養質量。三是重科研,輕教學。現有的世界大學排名基本上是以科研為導向,科研成果的權重是最大的。這是因為科研成果容易量化。四是重自然科學,輕人文社科。現有世界大學排行榜主要基于美國ESI數據庫(科學基礎數據庫)。ESI數據庫根據SCI、SSCI論文的分布,分為22個學科。在這22個學科中,自然科學方面的學科占20.5個,人文社科方面的學科僅占1.5個。這四個特點說明,世界大學排行榜其實并不能真正反映一所大學的教育質量。不僅如此,世界大學排行榜大多由商業化公司運作,其逐利行為衍生了大量誤導性信息,進一步增加了學生選擇跨國高等教育項目的難度。

  

   世界大學排名是一種典型的市場治理模式。這種模式強調權力的非中心化,其主要觀點是:強制性權力在市場領域中了無痕跡,人們通過自愿的相互交換達到彼此的目的。沒有人為整個世界做出決策,所有人為自己做出的決策負責。一切評估都是主觀的,世界大學排行榜作為商業機構提供的產品,有其自身的服務定位和市場考量。在非中心化的市場模式下,一些披著大學外衣的“文憑工廠”通過提供虛假的信息或者“花錢買排名”誤導消費者,全球高等教育治理出現了“市場失靈”。如果說UNESCO的科層式治理遵循人文主義理念,那么世界大學排名的市場式治理信奉新自由主義。新自由主義的市場式治理將民族國家變成極簡主義國家,市場力量的話語權加大,國家的作用逐漸減弱。新自由主義相信只要運用市場的信念和原則, 即可改變高等教育機構管理失效、不講效率的弊病。市場式治理的最大問題是誘發學術資本主義導致質量滑坡,加劇了全球高等教育治理的混亂。

  

人類命運共同體與網絡式治理

  

   科層模式和市場模式在全球高等教育治理中的“失靈”呼喚新的治理模式。網絡式治理作為超越科層式治理和市場式治理的第三條道路出現在人們的視野中。網絡式治理思想可以追溯到20世紀50年代,美國學者卡贊斯坦最早提出了“政策網絡(Policy Networks)”的概念,這是一種將國家和社會行動者予以聯結的機制,強調通過社會參與來改善政府治理。20世紀80年代后期,歐洲學者將政策網絡視為一種社會治理結構,用來處理國家與社會之間的關系。這種觀點強調政府機構不再是政策活動的掌控者,而是作為一個和其他社會主體擁有大致平等權利的行動者。在歐洲學者的推動下,政策網絡正式成為與科層模式、市場模式相區別的一種新的治理模式。我們認為,政策網絡在全球高等教育治理中是一個極具生命力的概念,因為它強調多元行動者擁有平等的參與權利,行動者在跨境高等教育網絡中相互依賴,彼此交換資源,從而實現各自目標。

  

政策網絡實質上是一群互相依賴的行動者為達成政策問題的解決,在互動過程中建立起穩定的合作關系網絡。作為一種特殊的社會資本,政策網絡的持續存在依賴于一種支持協作的價值觀——信任。人類命運共同體理念能夠促使全球高等教育參與者之間產生信任關系,進而形成制度化過程。共同的利益是信任產生的基礎,人類命運共同體理念聚焦于全球最大公約數。正如習近平總書記所言,“人類只有一個地球,各國共處一個世界。(點擊此處閱讀下一頁)

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文章來源:《探索與爭鳴》2019年第9期

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