金永明:國家管轄范圍外區域海洋生物多樣性養護和可持續利用問題

選擇字號:   本文共閱讀 122 次 更新時間:2019-11-07 07:23:31

進入專題: 國家管轄范圍外區域     海洋生物多樣性     公海自由     人類共同繼承財產  

金永明  

   內容提要:國家管轄范圍外區域海洋生物多樣性養護和可持續利用問題,已成為國際社會關注的焦點。這一方面起因于相關國際條約的制度性缺失,另一方面起因于海洋生物多樣性對國際社會的重要性。為制定海洋生物多樣性養護和可持續利用新制度,國際社會面臨建立在以公海自由原則基礎上的公海制度和以人類共同繼承財產原則基礎上的國際海底區域制度的協調和平衡挑戰。為消除《聯合國海洋法公約》依事項性規范和船旗國管轄的弊端,在國家管轄范圍外區域實施綜合性管理、適用人類共同繼承財產原則以強化國際機構職權的價值取向,無疑是海洋治理合適而有效的方法。這種思想和管理模式能否被新制定的執行協定所采納,不僅直接關聯海洋法規范性功能的實現和發展方向,而且涉及國家在公海自由使用的權利帶來的限制和影響。據此,國際社會對海洋生物多樣性養護和可持續利用新執行協定的審議有利于豐富《聯合國海洋法公約》的宗旨和內涵。

   關 鍵 詞:國家管轄范圍外區域  海洋生物多樣性  公海自由  人類共同繼承財產

  

   國家管轄范圍外區域海洋生物多樣性的養護和可持續利用問題,尤其是公海和國際海底區域內的海洋生物多樣性包括基因資源的利用和分配等成為國際社會關注的焦點。具體表現形式是聯合國大會通過了題為《根據〈聯合國海洋法公約〉的規定就國家管轄范圍外區域海洋生物多樣性的養護和可持續利用問題擬訂一份具有法律拘束力的國際文書》的決議(A/RES/69/292,2015年6月19日)。依據該決議成立的籌備委員會應在政府間會議前提交有關案文要點的建議,供聯合國主持下的政府間會議審議。2017年7月20日,籌備委員會向聯大提交了《海洋生物多樣性養護和可持續利用的具有法律拘束力的國際文書建議草案》(A/AC.287/2017/PC.4/2,2017年7月31日),同時建議在聯合國的主持下盡快決定召開政府間會議,充分考慮上述草案的各項要素并依其案文展開詳細討論①。為此,涉及國家管轄范圍外區域海洋生物多樣性的養護和可持續利用問題的《聯合國海洋法公約》將帶來新的重大變化,不僅關聯各國的利益,而且涉及《聯合國海洋法公約》的原則和制度,包括公海制度的公海自由原則、以人類共同繼承財產原則為基礎設立的國際海底區域制度等方面,所以,有必要對其予以解析。

  

   一、聯合國審議海洋生物多樣性養護和可持續利用問題的必要性

  

   海洋生物多樣性的養護和可持續利用是國際社會新出現的問題,同時,海洋生物多樣性的養護和可持續利用問題不僅關聯國際社會的生存和發展,而且對其起因、分布和環境影響等因技術的限制并不完全了解,即使在綜合規范海洋事務的《聯合國海洋法公約》中并未作出明確的規定,甚至在第三次聯合國海洋法會議(1973-1982年)期間也未予以討論,所以是一個需要補充和完善的新領域。因為海洋生物多樣性尤其是生態系統,不僅對于維持地球上的自然循環及生命是重要的,而且對于確保人類生存的環境和人類生活發揮著重要的作用。那么,為什么國際社會多關注國家管轄范圍外海洋生物多樣性的養護和可持續利用問題,而少關注國家管轄范圍內的海洋生物多樣性的養護和可持續利用問題。

   一般而言,生物多樣性既存在共同性,也具有差異性。而《聯合國海洋法公約》是依據各種不同的海域規范的,主要包括兩種類型,即國家管轄范圍內的海域(例如,領海、專屬經濟區和大陸架)和國家管轄范圍外的海域(例如,公海、國際海底區域)。而國家管轄范圍內的海域的管轄權主要依賴于沿海國,國家管轄范圍外的海域的管轄權主要依賴于船旗國,但由于各國對公海的海洋生物資源和非生物資源的過度開發和利用,嚴重地損害了海洋的資源和環境,使得海洋的可持續利用產生危機,并損害海洋生物多樣性的養護和可持續利用,進而危害人類社會的生存和發展,從而成為需要規范的新領域。

   眾所周知,規范海洋生物多樣性的國際條約為《聯合國海洋法公約》和《生物多樣性公約》。

   在聯合國環境發展會議上于1992年6月5日通過的《生物多樣性公約》中,第2條對“生物多樣性”的概念規定為:所有來源的形形色色生物體,這些來源除其他外包括陸地、海洋和其他水生生態系統及其所構成的生態綜合體,包括物種內部、物種之間和生態系統的多樣性。依據其第22條第2款的規定,締約國在海洋環境方面實施本公約不得抵觸各國在海洋法下的權利和義務。在適用范圍上,《生物多樣性公約》第4條規定,生物多樣性組成部分位于該國管轄范圍的地區內;在該國管轄或控制下開展的過程和活動,不論其影響發生在何處,此種過程和活動可位于該國管轄區內也可在國家管轄區外。從《生物多樣性公約》第1條規定的目標內容看,其目標不全是保護生物多樣性,也重視對其組成部分的利用和利用遺傳資源而產生的利益的公平分配。同時,從《生物多樣性公約》的“序言”內容可以看出,隨著國際社會整體對保護地球意識的高漲,《生物多樣性公約》無疑是歷史上首次對生物多樣性保護予以正面規制的條約。但事實上在《生物多樣性公約》的通過階段,國際社會還沒有意識到獨立地保護國家管轄范圍外海域的生物多樣性的必要性,因而也缺失相應的具體措施和管理制度。

   從《聯合國海洋法公約》尤其是第12部分(海洋環境的保護和保全)的內容看,盡管其規范了對海洋環境的保護和保全的內容,但未出現“生物多樣性”及“遺傳資源”的用語。對于“海洋科學研究”的第13部分,盡管其依不同的海域規范了在領海、專屬經濟區、大陸架、公海、國際海底區域的海洋科學研究的規則,同時將海洋科學研究作為公海自由之一予以鼓勵,體現了社會發展過程中增進海洋科學知識的重要性,但對于海洋科學研究的定義并未作出規定,所以從保全海洋生物多樣性的角度看,何種類型的調查活動是《聯合國海洋法公約》規定的海洋科學研究也并不明確②。即在《聯合國海洋法公約》的談判及審議過程中,針對生物多樣性保護問題的認識和科學依據還并未充分,更談不上對其予以審議和討論并作出相應的規范了。這體現了《聯合國海洋法公約》的局限性。

   可見,海洋生物多樣性保護問題不僅是全人類的共同關切事項③,同時,其對人類社會的發展具有重要的作用,但國際社會上述兩個重要條約均未對海洋生物多樣性的養護和可持續利用作出明確的規定,所以對國家管轄范圍外區域海洋生物多樣性的養護和可持續利用問題制定新的具有法律拘束力的國際文書是十分必要的。

  

   二、國際社會提起及審議海洋生物多樣性養護和可持續利用問題概要

  

   鑒于《生物多樣性公約》和《聯合國海洋法公約》對海洋生物多樣性的養護和可持續利用問題存在制度上的缺陷,國際社會多認為對國家管轄范圍外區域的海洋生物多樣性的養護和可持續利用問題的新國際法制度應與上述兩個條約相一致,并具有整合性(一致性),特別應考慮它們審議和討論此議題的發展進程、吸納其成果。為此,有必要重點論述《生物多樣性公約》和《聯合國海洋法公約》內機構對此議題的審議進程。

   (一)海洋生物多樣性養護和可持續利用問題的提起及發展

   對海洋生物多樣性養護和可持續利用問題的提起,可以追溯到在公海設立保護區的建議。設立保護區的建議于1992年在聯合國環境發展會議上通過的《21世紀議程》中有所涉及。具體內容為:第一,沿海國在自國管轄的海洋中應為維護生物多樣性采取措施,并能對保護區進行設立和管理。第二,沿海國為提升收集和分析與影響海洋活動有關的情報,有必要制作沿岸海域保護區的概況。第三,沿海國為識別高階生物多樣性的海洋生態系統,特別應通過指定保護區等以對海洋的利用采取必要的限制。但應指出的是,《21世紀議程》中的保護區范圍僅限于在自國管轄范圍內的海域的保護區,沒有言及國家管轄范圍外的海域的保護區。

   國家管轄范圍外海洋生物多樣性的養護和可持續利用問題的發展,在2002年9月可持續發展世界峰會上通過的“實施計劃”中得到驗證。具體內容為:第一,應維持包括國家管轄范圍內外的兩種海域內的所有海洋脆弱性的生產能力和生物多樣性;第二,強調了應依據1995年在《生物多樣性公約》第2次締約國會議上通過的與海洋和沿岸生態系統的保全和可持續利用有關的“雅加達指令”所規定的工作計劃實施的重要性④;第三,為促進對海洋的保存和管理,應依據《21世紀議程》第17章,到2012年底努力采用生態系統方法、廢除有害的漁業慣例、并依據國際法及科學情報設立海洋保護區包括確立代表性的網絡⑤。可見,在上述“實施計劃”中指出了在國家管轄范圍內外海域維持生物多樣性的重要性,并建議在公海設立海洋保護區。這可謂是對海洋生物多樣性養護和可持續利用問題的發展。

   (二)國際機構審議海洋生物多樣性養護和可持續利用問題概要

   1.在《生物多樣性公約》締約國會議上的審議情況

   在《生物多樣性公約》締約國會議上,比較重要的內容為以下幾次會議成果⑥。

   (1)在1995年舉行的第2次締約國會議上通過的“雅加達指令”,即為保護海洋生物多樣性,應鼓勵把設立海洋保護區作為生態系統方法的一部分并要求締約國采取全球應對措施。

   (2)在1997年舉行的第4次締約國會議上,設立了海洋保護區特設技術專家組。其對國家管轄范圍外海域的海洋保護區進行了討論并達成以下三點共識。第一,多個生態系統存在于國家管轄范圍以外的海域;第二,現今有效保護廣泛的生物多樣性的海洋保護區并不存在,但相關海域的生物多樣性正遭遇很大的威脅,所以在這些海域有必要設立海洋保護區;第三,對公海及國際海底區域的環境而言,有可適用的多個國際和區域文件,所以對于在公海的海洋保護區,應慎重地討論其位置及方法,同時應與其他有關機構進行協商⑦。

   (3)在2004年舉行的第7次締約國會議上,就海洋保護區尤其是國家管轄范圍外海域的海洋保護區內容作出了以下決定⑧。第一,針對國家管轄范圍外海域的生物多樣性的危機明顯增大,而在該區域的海洋保護區在目的、數量及對象方面極不充分;第二,符合國際法和依據科學情報包括設立海洋保護區,同意以改善國家管轄范圍外海域生物多樣性養護和可持續利用為目的的國際合作和緊急行動是必要的;第三,盡管海洋法對國家管轄范圍以外海域的活動規范了法律框架,但要求事務局長與聯合國秘書長和其他有關的國際和區域機構合作,并提供幫助;第四,決定設立保護區特設工作組,任務是依據科學情報,為在國家管轄范圍以外的海域設立海洋保護區進行合作提供方法⑨。

   2.在《聯合國海洋法公約》締約國會議上的審議概要

   2000年以后每年舉行此類締約國會議,針對與海洋生物多樣性養護和可持續利用問題有關的內容如下:

   (1)在2003年舉行的第4次會議上,就海洋保護區特別是在國家管轄范圍外海域設立海洋保護區的問題進行了討論。對于在公海設立保護區的法律問題,存在以下三種不同而對立的觀點。第一,合法論,即意大利主張的在現行國際法的框架下,在公海設立保護區是合法的觀點;第二,違法論,即挪威主張的在公海設立保護區與公海自由原則相抵觸而違法的觀點;第三,未定論,即在現階段無法斷定這種行為的合法或違法性,有必要對此問題進行重復討論后再斷定其性質的荷蘭主張⑩。

(2)在2004年以后舉行的第5-8次(2004-2007年)會議上,對國家管轄范圍外海域的海底包括生物多樣性的保護和管理的可持續利用問題、漁業和可持續發展對漁業的貢獻、生態系統的管理方法,(點擊此處閱讀下一頁)

    進入專題: 國家管轄范圍外區域     海洋生物多樣性     公海自由     人類共同繼承財產  

本文責編:陳冬冬
發信站:愛思想(http://www.ufnaisc.cn),欄目:天益學術 > 法學 > 國際法學
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文章來源:《社會科學》2018年第9期

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