陳敬根:巖礁國際法律地位的路徑重構

選擇字號:   本文共閱讀 144 次 更新時間:2019-11-07 07:28:10

進入專題: 巖礁     島嶼     人類居住     經濟生活     基礎權利理論  

陳敬根  

   內容提要:自《聯合國海洋法公約》誕生以來,巖礁的國際法律地位一直飽受爭議。“海牙國際仲裁法庭”關于南沙群島島礁法律地位的裁決對《聯合國海洋法公約》第121條第3款“人類居住”“本身”“經濟生活”的規定進行曲解,全盤否定了南子島、太平島、中業島、南威島、永暑礁、華陽礁等南沙群島的島嶼地位,將其定位為巖礁,僅享有領海和毗連區。應當創設以“人類居住”能力為基礎的更新標準,奉行領海邊界說,審視巖礁“本身的經濟生活”能力,賦予適格巖礁島嶼地位,以巖礁所處海洋區域為標準賦予其不同的法律地位,切實維護我國對南沙群島諸島礁的主權、主權權利、管轄權。

   關 鍵 詞:巖礁  島嶼  人類居住  經濟生活  基礎權利理論

  

   2016年7月12日,“海牙國際仲裁法庭”(以下簡稱:仲裁庭)對南海仲裁案做出“最終裁決”,裁定永暑礁、西門礁、華陽礁、南薰礁、赤瓜礁、黃巖島為高潮時高出水面的島礁,東門礁、美濟礁、仁愛礁和渚碧礁為高潮時沒入水面的島礁,同時,宣稱包括南子島、太平島、北子島、中業島、南威島、西月島在內的所有高潮時露出水面的南沙群島島礁皆為《聯合國海洋法公約》(以下簡稱:《公約》)第121條第3款所指稱的“巖礁”,僅擁有領海和毗連區,不享有專屬經濟區(EEZ)和大陸架。①面對仲裁庭的枉法裁決,我國明確了“不接受、不參與、不承認、不執行”的嚴正立場,認為該裁決是無效的,且沒有國際法上的拘束力。仲裁庭的仲裁結果引起了國際社會尤其是國際法學界的廣泛討論和思考。爭論的焦點是如何對“巖礁”進行法律界定,“巖礁”和“島嶼”是什么關系,采取何種標準區分“巖礁”和“島嶼”,“巖礁”具有何種法律地位等。“島、礁、低潮高地在《公約》下的法律地位不同,產生的海洋權利差異極大”,②“島嶼”擁有領海、毗連區、EEZ和大陸架,“巖礁”僅擁有領海和毗連區。近年來,南海周邊國家基于對海洋利益的追逐,競相利用現代海洋法制度的缺陷以及相關國際條約中爭議協調機制可操作性的缺乏,挑戰我國在南海所擁有的權利。因此,結合中菲南海爭端,深入探究《公約》下“巖礁”的國際法律地位,為我國南沙群島訴求提供國際法理論支持,事關我國南沙群島諸島礁的國際法律地位,事關我國對南沙群島的主權、主權權利和管轄權等,具有重要的理論與現實意義。

  

   一、仲裁庭對南海仲裁案裁決中存在的主要問題

  

   (一)“人類社群”與“人類居住”的內在邏輯

   《公約》第121條第3款規定:“不能維持人類居住或其本身的經濟生活的巖礁,不應有專屬經濟區和大陸架。”在此,《公約》使用的表述是“人類居住”(human habitation),而仲裁庭使用的表述是“人類社群”(community of people),即“自然狀態下維持穩定的人類社群的能力”。“人類居住”是指維持人類基本生活的“居住”,能夠滿足人類的自身發展需求,可為一個穩定的社區提供基本“居住”條件,側重于“居住”能力。③“人類社群”措辭旨在強調“維持穩定的人類社群的能力”,可為“穩定的人類社群”提供條件,保持“人類社群”的長久穩定,隱含“居住”款項,但不限于“居住”,內涵和外延均大于“人類居住”的自身規定性,顯然高于《公約》第121條第3款確立的標準,有悖于《公約》的規定本身。④仲裁庭對“巖礁”認定標準誤判的直接后果是,我國擁有主權的南沙群島的部分島礁縱然滿足“人類居住”的能力條件,但由于難以契合“維持穩定的人類社群的能力”條件,“巖礁”法律地位得不到國際社會的認可,很可能以暗礁、低潮高地等海洋地物為由被納入菲律賓等國的毗連區和EEZ,從而使我國的海洋權益受到嚴重侵犯。仲裁庭對南沙群島法律地位的認定所應用的“人類社群”標準,非法提升了《公約》第121條第3款規定的“人類居住”標準,把“人類社群”等同于“人類居住”,混淆視聽,企圖為菲律賓的不當主張披上“合法”外衣。⑤仲裁庭應恪守《公約》第121條第3款規定的“人類居住”標準,明確界定“巖礁”的內涵和外延,不得擅自篡改《公約》的相關規定。

   (二)“本身”的法律內涵與外延

   “本身”源于《公約》第121條第3款關于“不能維持人類居住或其本身的經濟生活的巖礁”的規定。仲裁庭認為,“本身”意味著必須利用巖礁本土資源滿足“經濟生活”需求,不能接受任何外援,依靠外來資源和支持在巖礁上建設相關設施、駐扎人員,進而使巖礁滿足“經濟生活”的做法不符合《公約》的本旨,希冀否認遠離大陸、無人居住的巖礁擁有EEZ和大陸架。此外,仲裁庭對“本身”作限縮解釋,是為了維護陸地、島嶼等定居者的權利及各國對公海和國際海底區域享有的權利。仲裁庭的這一“高深精致”的理論背后,卻是對《公約》的曲解和肆意踐踏。⑥《公約》第121條第3款否認了“不能維持人類居住或其本身的經濟生活的巖礁”的島嶼屬性,排除了EEZ和大陸架制度對巖礁的適用。不過,島嶼和巖礁的:共同之處并非僅限于“四面環水并在高潮時高于水面的自然形成的陸地區域”,而是還包括兩者皆享有領海。就領海的屬性而言,沿海國對領海享有主權,范圍包括上空、水域及其海床、底土,即領海被視為沿海國的領土。據此,若“本身”僅解釋為巖礁本土須滿足“經濟生活”需求,而不考慮作為巖礁領土的領海的資源,豈不與《公約》第2條關于把領海定義為領土的相關規定背道而馳?⑦有學者指出,“本身”應作擴大解釋,不僅包括巖礁本土、領海,還應當擴大到毗連區及周邊海域。易言之,只要存在滿足“經濟生活”需求的現實可能性的資源和條件,無論是過去、現在與將來,皆可為考量因素,仲裁庭對“本身”進行限縮解釋的做法是錯誤的,違反了國際法。一旦條件成就,巖礁就具備了維持“本身”要件,可能具有島嶼屬性,享有領海、毗連區、EEZ和大陸架。

   最為明顯的是,仲裁庭把“本身”局限于巖礁本土資源和條件,罔顧南子島、太平島、北子島、中業島、南威島、西月島等作為島嶼的事實,既無端剝奪我國對上述島嶼的主權、主權權利和管轄權,也是對《公約》的不尊重和挑釁,屬無理之舉。

   (三)“純采掘業的經濟活動”與“經濟生活”的從屬關系

   仲裁庭在中菲南海爭端的裁決中把“本身的經濟生活”詮釋為“不依賴外來資源或非純采掘業的經濟活動”,并以此作為島礁權利主張是否合理的考量因素之一。“不依賴外來資源”是對《公約》第121條第3款中“自身”的解釋,前文已作了分析,在此不作贅述。“非純采掘業的經濟活動”映射“經濟生活”,與《公約》唯一不同的是,仲裁庭在“經濟生活”前添加了一個限制性定語“非純采掘業的”,除此之外亦無其他重大區分。⑧有學者認為,仲裁庭的裁決在一定程度上受到“丹麥和挪威關于格陵蘭和揚馬延之間區域的海洋劃界案”的影響,當時國際法院否認了揚馬延島(Jan Mayen)的島嶼地位,稱其是“不能維持人類居住或其本身的經濟生活的巖礁”,不享有200海里的EEZ和大陸架,裁判依據之一就是捕魚、捕鯨、捕海豹等活動,恐難迎合“經濟生活”要件,故得出結論——《公約》第121條第3款中的“經濟生活”應解釋為“非純采掘業的經濟活動”。⑨此種觀點在菲律賓國際法學界頗有學術市場,不乏景從者。國際法院委諸三個主要因素探查揚馬延島的島礁屬性,漁民從事捕魚、捕鯨、捕海豹僅為一個因素,且國際法院并沒有由此把《公約》第121條第3款中的“經濟活動”界定為“非純采掘業的經濟活動”。⑩可見,仲裁庭的裁決是缺乏國際法依據的、荒謬的,是對《公約》的褻瀆性使用,忽視了“純采掘業的經濟活動”與“經濟生活”的從屬關系。“經濟生活”是“純采掘業的經濟活動”的上位概念,前者統攝后者,兩者之間實難混用與替換。

   仲裁庭本應謹遵《公約》的規定,以“經濟生活”衡量島嶼與巖礁的法律地位,可是其偏偏生發出了新的問題,認為南沙群島雖然曾經被中國和其他國家漁民進行過小規模的利用,19世紀20年代到30年代還建立起了漁業、肥料開采業等,但按照“非純采掘業的經濟活動”標準,這些活動都是“純采掘業的經濟活動”,與《公約》第121條第3款的“經濟生活”不符,(11)故而南沙群島所有高潮時高出水面的島礁,譬如南子島、太平島、北子島、中業島、南威島、西月島等,皆為“不能維持人類居住或其本身的經濟生活的巖礁”。這樣,仲裁庭以此否認南沙群島部分島嶼的法律地位,是嚴重曲解“純采掘業的經濟活動”與“經濟生活”的從屬關系,既不合邏輯,也不合國際法的規定,其裁決難以得到國際社會和學界的認可和支持。

  

   二、《公約》下的“巖礁”學說與評析

  

   《公約》是各國間利益調和與妥協的國際公約,其相關內容自然會有較高的模糊性和不確定性,這不僅造成了國際法主體關于所涉海域島礁不同立場的迥異判斷,而且也引發學界對《公約》下的巖礁法律地位形成了諸如島嶼說、特殊海洋地物論、面積統領主義、島礁同權理論等不同學說。

   (一)島嶼說尚未構建島嶼與巖礁的具體區分標準

   島嶼說擁護者認為,巖礁屬于島嶼,應適用《公約》關于島嶼制度的規定。島嶼制度歸屬《公約》第八部分,《公約》第121條共3個條款,巖礁出現在該條第3款,即:“不能維持人類居住或其本身的經濟生活的巖礁,不能有專屬經濟區和大陸架。”島嶼說的主張者以此為據,稱巖礁位列島嶼制度章節,受島嶼制度統攝,可以比照島嶼適用《公約》第121條。巖礁意在指稱遠離大陸的小島、小嶼,拒斥不能維持人類居住或其本身的經濟生活的巖礁擁有EEZ和大陸架,是為了防止對公海海域、國際海底區域等的侵蝕。島嶼是巖礁的上位概念,巖礁本質上是島嶼的一種特殊類型,與島嶼不同的是,其法律地位受到一定程度的限制。國際水文地理局把1平方千米以下的小島視為巖礁,該標準是否可行,尚需得到國際社會的普遍認可及《公約》的進一步確認,但巖礁作為島嶼的法律地位在國際水文地理局層面得到一定程度的認可和佐證。(12)島嶼說經由對《公約》第121條第3款的剖析,界定巖礁和島嶼是從屬關系,從該款的字面表達來看,島嶼說具有一定的合理性,不過區分巖礁與島嶼的具體標準是什么,《公約》選擇了回避,“不能維持人類居住或其本身的經濟生活”的抽象措辭為兩者的區分蒙上了神秘的面紗,島嶼說對此也沒有提出具體方案。因此,島嶼說僅能解釋巖礁制度位于島嶼制度項下,應當適用島嶼制度的相關規定,無法構建島嶼與巖礁的具體區分標準,亦難以提出令人信服的理由說明屬于島嶼的巖礁何以“遭到”《公約》的歧視性待遇——把巖礁分為能“維持人類居住或其本身的經濟生活的巖礁”和“不能維持人類居住或其本身的經濟生活的巖礁”,進而把前者界定為島嶼,擁有EEZ和大陸架,把后者界定為巖礁,不擁有EEZ和大陸架;島嶼則稱無須作如此區分,皆享有EEZ和大陸架。

   島嶼說對巖礁的法律地位定性不盡周密,有舍本逐末之嫌。避開島嶼與巖礁的區分標準不談,位移于《公約》第121條的制度框架和該條第3款的文義解釋,直接劃定巖礁的法律屬性為島嶼,確實解決了巖礁的法律適用問題,但由此引發的如何具體劃分島嶼與巖礁的根本性的、決定性的問題卻被懸置,從而導致《公約》第121條適用的內部矛盾與沖突,極大地降低了該條的可操作性。(13)一言以蔽之,島嶼說在框定巖礁的島嶼屬性之前,應竭力探索與構建巖礁和島嶼的區分標準,以增強島嶼說的說服力,解決由島嶼說所引發的相關法律適用問題,否則,島嶼說是否可行,值得商榷。

   (二)特殊海洋地物論面臨法律適用困境

遵照《公約》的基本精神,(點擊此處閱讀下一頁)

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本文責編:陳冬冬
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文章來源:《政治與法律》2018年 第9期

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