敬璇琳 劉金源:務實主義的被動外交

——歐盟南海政策的演進及未來走向
選擇字號:   本文共閱讀 156 次 更新時間:2019-11-13 07:43:50

進入專題: 歐盟     南海政策     務實主義     被動性     矛盾性  

敬璇琳   劉金源  

   內容提要:隨著南海局勢不斷升溫,歐盟于2012年正式將南海問題納為《歐盟東亞外交與安全政策指南》中的三大安全問題之一。從歐盟南海政策演變過程來看,大致經歷了初步形成三大框架、逐步調整與完善以及穩中有變三個階段,體現出政策的務實主義特征。盡管歐盟南海政策不斷走向成熟,但成員國之間強烈的矛盾性以及外部壓力迫使下的被動性是制約其發揮地區影響力的關鍵瓶頸。歐盟介入南海問題既有實現全球海洋戰略轉型的考量,也有對航道運輸安全和經貿利益受損的擔憂,近年來對中國影響力上升的警惕更是加速了歐盟南海政策的成型。在未來走向上,歐盟將在大方向上繼續跟隨美國,而具體方針則更具有歐盟特色;與此同時,歐盟南海統一陣線面臨較大的內部壓力,整體影響力將大為下降。事實上,歐盟核心成員國才是影響南海局勢走向的關鍵因素。長遠來看,南海問題將成為歐盟提升東亞安全事務影響力的備選牌,也有可能成為施壓中國的“不定時炸彈”。

   關 鍵 詞:歐盟  南海政策  務實主義  被動性  矛盾性

  

   近年來,隨著域外大國對南海事務不斷干預,南海問題逐漸復雜化、國際化,并成為亞洲乃至世界的熱點。歐盟作為具有廣泛國際影響力的區域組織,于2012年正式將南海問題納為《歐盟東亞外交與安全政策指南》的三大安全問題之一,由此成為影響南海局勢的外部因素。歐洲安全政策研究機構成員蓋·巴萊姆(Guy Banim)聲稱,歐盟南海政策體現了“預防性外交”理念。①事實上,正如前聯合國秘書長布特羅斯·布特羅斯-加利(Boutros Boutros-Ghali)在《和平綱領補編》中所強調的:“區域性組織在預防性外交的實施中也強調尊重當事國的權威和主張,強調第三方的干預要在當事國的同意下進行”。②那么,歐盟介入南海事務是否得到所有南海主權聲索國的呼應?是否一直秉持不偏不倚的中立立場?其南海外交的行動邏輯到底是什么?要回答這些問題,必須充分理解歐盟南海政策的內涵及本質特征。國內學者對歐盟南海政策已有一些關注,③本文在前人研究成果基礎上,對歐盟的南海政策進行了階段性考察,并系統梳理其演變過程、動因及特點,評估其未來走向,以期為中國制定應對之策提供一些參考。

  

   一 歐盟南海政策的形成及內容

  

   南海問題并非一開始就被囊括在歐盟東亞安全政策中。事實上,冷戰結束后歐盟才開始關注亞洲事務,④而且其東亞策略形成初期主要以經濟利益為導向,基本上未涉及安全議題。直至2007年,歐盟理事會表決通過《歐盟外交與安全政策的東亞行動綱領》,這是歐盟有關東亞安全事務的第一份官方指導文件。該文件明確提出,歐盟在東亞地區擁有的“重大利益”不僅存在于經濟領域,還涉及政治安全。⑤

   在南海問題上發揮影響力的意愿首先出現于歐盟內部官員的言論中。2011年,歐洲對外行動署東南亞分部副主管菲利普·阿默斯福特(Philip Amherstford)首次釋放了歐盟將涉足南海事務的信號:“歐盟愿意成為重要的平衡力量并充當‘協調人’角色,協助菲律賓等東盟國家解決南海問題”。⑥但直到2012年6月15日,歐盟才公布《歐盟東亞外交與安全政策指南》,正式在官方政策文件中將“南海問題”列為“直接關系歐盟利益”的三大地區安全問題之一,并首次較為系統地闡述了在南海問題上的態度與立場。⑦可以說,隨著南海問題日益發酵,歐盟也成為關注并影響南海局勢的外部因素之一。但與美、日等域外大國積極介入、主動站邊的態度不同,歐盟南海政策具有明顯的階段性與演進性。自2010年以來,歐盟的南海政策演進大致經歷三個階段。

   (一)形成框架的初期階段(2010-2013年)

   在介入南海問題之初,歐盟對南海問題的性質及產生原因有自己的認識與理解。歐盟認為,南海問題是“該地區潛在的激進民族主義”的一個實例,正是“中國經濟不斷發展、外交活動愈加活躍、國防支出日益增加”,導致該地區戰略平衡發生變化,地緣政治變化充滿不確定性,加上“尚未解決的歷史領土爭端”以及“能源需求和能源安全的渴望和更廣泛的資源爭奪”,都可能加劇該地區的緊張局勢。⑧由此可見,歐盟首先將南海問題視為新興大國崛起挑戰地區原有秩序的戰略產物,其次才認為是歷史遺留問題,這顯然是以美國為首的西方國家價值觀念下的“南海問題”,即賦予南海問題本身過多的戰略意義,輕視歷史事實的存在。

   在對南海問題進行解讀后,歐盟開始以頻繁發表外交聲明為手段,逐步介入南海事務,體現出“宣示性外交”在其初期南海政策中的支配地位。2012年7月12日,歐盟外交事務與安全政策高級代表凱瑟琳·阿什頓(Catherine Ashton)與美國國務卿希拉里·克林頓(Hillary Clinton)在東盟地區論壇上發表《關于亞太地區的共同聲明》,雙方宣稱:“美歐在南海問題上持共同立場,鼓勵以和平方式解決南海主權領土爭端”。⑨但歐盟既未表明“共同的立場”具體所指,也暫未制定具體行動方針,而是粗略設定了總體立場、利益訴求以及建議解決途徑的三大框架。

   在整體立場上,歐盟及其成員國“對聲索國的任何主張不選邊站,不持任何立場”;在利益訴求上,阿什頓于2012年3月9日表示:“歐盟對此特別感興趣,因為它涉及維護國際法、基于規則的國際體系、能源安全、影響貿易及投資持續增長的緊張風險等問題”。⑩其中,經貿利益是歐盟關注的重中之重,這一點在《歐盟東亞外交與安全政策指南》中得到明確:“如果不對南海地區的緊張局勢加以遏制,將影響包括歐盟在內的貿易與投資利益”。(11)在解決途徑上,歐盟重點強調東盟的整體性作用以及與中國的配合,呼吁東盟與中國簽署《南海行為準則》,并希望歐盟的相關經驗發揮典范作用。(12)

   總之,以上三方面內容彰顯了歐盟在南海問題上的“原則性中立”立場。“原則性”是指歐盟一直把法律、規則、秩序等視為解決南海問題的基本原則,“中立”即歐盟不就爭議問題發表任何偏向性、針對性言論。事實上,對歐盟而言,中美戰略博弈主導南海局勢發展,而自身重要性居于次要地位。美國在南海地區高調行事,歐盟也對美國維護東亞地區安全的主導地位予以認可。在此基礎上,歐盟選擇扮演協調者和平衡者的非威脅性角色。該定位既不會有損自身利益,也不會過分傷及紛爭兩端的感情,是歐盟在尚未認清南海矛盾癥結的情況下,避免承擔地區沖突責任的謹慎之舉。

   (二)調整完善階段(2013-2016年)

   2013年,凱瑟琳·阿什頓代表歐盟參加香格里拉對話,這是歐盟首次以聯盟身份介入亞洲安全事務,以此為轉折點,歐盟開始就南海問題不斷加大介入力度與發聲頻度,其南海政策也在三大框架上逐漸清晰化和具體化。

   一是對南海地區軍事化予以警告。自2013年以來,中國政府啟動針對7個實控島礁的建設工程,被美國等域外國家解讀為強化軍事戰略意圖,進而引發國際社會的強烈反響,歐盟也隨即予以關注。2016年3月11日,歐盟在《關于近期南海事態的聲明》中第一次提到“軍事化”問題:“歐盟對南海島嶼上的導彈部署表示關切,認為在爭議海域暫時或永久部署軍事力量和設施會影響地區安全,并可能威脅航行和飛越自由。歐盟呼吁所有聲索國避免該地區的軍事化,避免使用或威脅使用武力,避免采取單邊行動”。(13)盡管此番表態并未針對某一國家,但其實歐盟在最初界定南海問題性質時,就特意提到中國日益增多的國防開支,且遠超菲律賓與越南,所以此番聲明顯然對中國在南海部署軍事力量有警告之意。

   二是以“南海仲裁案”施壓中國。2013年1月22日,菲律賓援引《聯合國海洋法公約》(以下簡稱《公約》)附件七的規定對中國提起仲裁,該仲裁案涉及在南海歷史性權利的作用和海洋權利的淵源、某些島礁的地位和產生的海洋權利,以及菲律賓聲稱違反《公約》的某些中國行為的合法性問題,(14)中國對此采取“不接受、不參與”的立場。歐盟在2014年與2015年的《公約》締約方會議上都對中國這一態度予以警告:“我們非常關注(with great concern)一些締約方拒絕參與《公約》(附件七)仲裁程序一事。”(15)此外,歐盟自發表南海有關聲明以來,一直強調遵守國際法,尤其是《公約》,但在2016年公布的《關于近期南海事態的聲明》和《歐盟對華新戰略要素》兩份聲明中,歐盟在措辭上新增“遵守《公約》及其框架下的仲裁程序”。種種事實表明,歐盟對“南海仲裁案”持肯定和支持態度。2016年7月15日,仲裁案結果出爐后,歐盟在《對菲律賓與中國仲裁案的聲明》中正式“承認”(acknowledge)仲裁法庭的裁決結果。(16)這一用詞充分體現了歐盟在南海問題上一貫秉承的審慎態度,在處理美國盟友壓力的同時,對中國表現出微妙妥協。

   三是對美國南海“自由航行”予以一定程度的支持。面對中國島礁建設即將完成以及南海仲裁案告一段落的新局面,“航行自由”再一次成為域外大國涉足南海問題的新借口。2015年10月27日,美國拉森號軍艦進入南沙群島渚碧礁12海里航行,中國海軍依法對其實施了監視、跟蹤和警告。盡管歐盟對軍事巡航沒有明確計劃,但仍然對美國行動表示認可,歐盟一名高級官員在新聞發布會上表示:“美國正在行使他們的航行自由”。(17)2016年6月22日,正值南海局勢緊張之際,歐盟公布了對華政策文件《對華新戰略要素》,其中大量篇幅談論了經貿問題,同時也對南海問題表達了擔憂:“航行和飛越自由對歐盟至關重要,歐盟反對可能改變現狀并加劇緊張局勢的單邊行動,鼓勵中國采取建立信任措施,遵守以規則為基礎的國際秩序”。(18)可見,歐盟雖未像美、日、澳等域外大國在航行自由問題上有針對、有目的性地向中國施壓,但在對華政策文件中特意提到航行自由問題,足以顯示其強烈關注與警惕之意。事實上,這一表態充分體現出歐盟既要做美國的戰略伙伴又想當東亞平衡者的兩難處境。出于對中國的經濟依賴和維護中歐伙伴關系的考慮,歐盟盡可能地避免公開談論爭議問題;但為了保持同美國的協調合作,歐盟也公開支持美國的部分主張。

   總之,這一階段歐盟不斷調整和完善南海政策,逐漸形成一套包括身份定位、利益訴求和解決途徑三大框架在內的外交說辭,并隨著局勢發展不斷細化和增添具體內容。除了以上三方面具有偏向性的內容外,歐盟南海政策還包括一些不易引發爭議和矛盾的細節內容。比如強調自我特殊身份,即“歐盟作為東盟地區論壇的成員和《東南亞友好合作條約》締約方”,或是進一步提出“歐盟及其成員國將繼續組織海洋安全合作的高級別對話”的解決途徑等,(19)都意味著歐盟將繼續推廣多邊主義原則與價值觀,在海洋法治等“軟實力”領域發揮更多作用,向國際社會傳達加大介入力度的信號。盡管較之美、日等域外大國,歐盟外交聲明與政策文件中的針對性和夸張性內容較少,但中國已多次強調南海問題應該由直接當事方對話解決,歐盟多次在公開場合發表聲明的行為本身就是站在中國立場的對立面,這無疑加劇了南海問題的復雜化和國際化。值得注意的是,歐盟一直強調“在南海主權問題上不持立場”,繼續保持非威脅性的、相對超脫的伙伴定位。這些謹慎的措辭恰好反映了歐盟在深度介入和保持現狀兩種方案中進退兩難的局面,也凸顯其“意愿”與“能力”之間的鴻溝。

   (三)穩中有變階段(2016年7月至今)

   英國脫歐及2017年法國、德國和荷蘭大選進一步加劇了歐洲政局的動蕩,歐盟自顧不暇,將戰略重心重新投向自身事務,對南海問題則轉為降溫處理,控制在“有限介入”范圍內。

一方面,歐盟在公開場合避免提及南海爭議話題,降低對南海局勢的影響力。2016年8月7日,(點擊此處閱讀下一頁)

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本文責編:陳冬冬
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文章來源:《歐洲研究》2018年第4期

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